補償安置是城市房屋拆遷中的核心內(nèi)容，拆遷活動所涉及的民事法律關(guān)系主要表現(xiàn)為補償安置，補償安置的基礎(chǔ)和依據(jù)是被拆遷房屋價格的評估，評估價是貨幣補償標準的依據(jù)，是作出裁決的依據(jù)。拆遷當事人對裁決不服可以依法提起行政訴訟，在訴訟中，有些法院將估價報告作為證據(jù)進行司法審查；有些法院將估價報告作為裁判的依據(jù)，出現(xiàn)估價決定裁決、決定裁判的結(jié)果的現(xiàn)象，使被拆遷人感到茫然，使法官也感到不公。《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）第二十四條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一規(guī)定確定了等價有償?shù)牟疬w貨幣補償標準的基本原則，估價機構(gòu)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估的辦法確定。通過評估確定補償價格，既科學、合理，也便于被拆遷人理解，有利于減少拆遷人與被拆遷人之間的矛盾，也有利于簡化拆遷補償安置程序。我國房地產(chǎn)估價經(jīng)過十年的發(fā)展，已經(jīng)形成比較科學、完善的體系，通過評估應(yīng)當能夠準確地確定被拆遷房屋的市場價格?！稐l例》引入通過評估確定被拆遷房屋價格，是利用市場手段確保被拆遷人實際損失能夠準確、合理補償?shù)淖詈棉k法。補償標準不能低于評估價格是保護被拆遷人利益的基本原則，廣州人大常委會制定的有關(guān)拆遷的地方性法規(guī)規(guī)定，對被拆遷人的補償應(yīng)當按照被拆遷房屋價值的120%進行，進行等價補償是保護私權(quán)利的最低要求。充分保護私有財產(chǎn)已經(jīng)寫入憲法。世界很多國家非常注重對私有財產(chǎn)的保護，例如，日本成田空港有兩條飛機跑道，在這兩條跑道之間仍有一民宅，在拆遷協(xié)商時，這家主人拒絕搬遷，無奈，另一條跑道只能繞道，這是保護私權(quán)利極端的例子。在我國保護私權(quán)利的狀況遠沒有達到這種要求，被拆遷人也沒有這種過高的奢望，只是希望給予等價值的補償。等價值如何判斷？只能按照評估確定。所以，估價在拆遷補償中起到至關(guān)重要的作用，估價也是最容易出問題的環(huán)節(jié)，因此，對估價不進行科學規(guī)范，將直接影響被拆遷人的利益。本文從估價的四個方面進行闡述。 

一、估價的定位——被拆遷房屋的自然屬性

補償標準從過去的“人頭”轉(zhuǎn)向“磚頭”，更能充分體現(xiàn)等價有償這一民事法律關(guān)系的一般原則。1991年《條例》過多地考慮了“人”的因素，造成拆除同一房屋，因居住人口不一，導(dǎo)致補償標準不一，實際上是要求拆遷人這一民事主體，承擔了本應(yīng)由社會和政府承擔的責任，是政府搭配給拆遷人的額外義務(wù)，違背了民事法律關(guān)系的基本原則。從理論上講，社會保障屬于政府的責任，社會保障資金的支付應(yīng)當通過公共財政來解決。在公共財政解決有困難的地區(qū)，拆遷中考慮“人”的因素，作為暫時性的措施，應(yīng)當是允許的。此外，拆遷中考慮“人”的因素，導(dǎo)致被拆遷人在拆遷公告之前大量遷入戶口，加重了拆遷人的負擔，也加重了投資成本，增加了舊城改造的難度，從一定意義上理解，它阻礙了城市建設(shè)的速度。例如，北京市的南城由于人口密度高，1991年《條例》考慮“人”的因素，致使拆遷成本增加，開發(fā)商開發(fā)南城的利潤不高，所以，長期以來就限制了南城的發(fā)展。而2001年《條例》把補償安置與戶口分離，淡化人口因素，以房屋價值作為補償安置的標準，既有理論上的邏輯性，又有實際上的可操作性。應(yīng)當說，被拆遷房屋的補償標準是考慮被拆遷房屋的基準地價、標定地價和各類房屋的重置價格為基礎(chǔ)，參照當?shù)厥袌鰞r格進行評估。主要體現(xiàn)被拆遷房屋的自然屬性。 

新《條例》確定的對“物”的補償原則與原《條例》相比發(fā)生了很大變化，原《條例》對“物”的補償是以重置價結(jié)合成新原則確定原房屋的價值量，這就導(dǎo)致房屋拆遷評估有別于一般的房屋市場交易評估，所以被拆遷人得到的僅僅是房屋的殘存價值。因按重置價結(jié)合成新進行補償未能真實地反映原房屋的價值量，導(dǎo)致被拆遷人與拆遷人常常處于對立狀態(tài)。而新《條例》以原房屋的房地產(chǎn)市場評估價確定其價值量，符合市場經(jīng)濟的客觀要求，從法律制度上體現(xiàn)了保護被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)。“區(qū)位”是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市或區(qū)域中的地位，與其他地方往來的便捷性，與重要場所（如市中心、機場、港口、車站、政府機關(guān)、同業(yè)等）的距離，周圍環(huán)境、景觀等。由于房地產(chǎn)的位置不可移動性，區(qū)位對房地產(chǎn)價值的決定作用是極其重要的。兩宗實物和權(quán)益狀況相同的房地產(chǎn)，如果區(qū)位不同，其價值可能有很大的不同。對“用途”的理解有兩種觀點，一是被拆遷房屋所有權(quán)證書上標明的用途，所有權(quán)證未標明用途的，以產(chǎn)權(quán)檔案中記錄的用途為準，這是典型的行政管理的思維；二是根據(jù)被拆遷房屋的自然屬性進行判斷，因為產(chǎn)權(quán)證只是對抗善意第三人的法定依據(jù)，產(chǎn)權(quán)證中標明的用途不能對抗實際用途，房屋所有人對該房屋的所有權(quán)表現(xiàn)在對該房屋的占有、使用、收益和處分，所有人當然可以改變對該房屋用途，這是一種尊重私有財產(chǎn)權(quán)利的思維，是尊重房屋自然屬性的思維，作者同意第二種觀點。進行房屋估價時應(yīng)當考慮被拆遷房屋的實際用途而不是閉門只看產(chǎn)權(quán)證上記載的用途。 

評估價值還應(yīng)當包含被拆遷房屋成新程度、權(quán)益狀況、建筑結(jié)構(gòu)形式、使用率、樓層、朝向等。對于區(qū)位、用途、建筑面積、成新程度、權(quán)益狀況、建筑結(jié)構(gòu)形式、使用率等都應(yīng)在估價時考慮，對樓層、朝向可以采用房改中的系數(shù)，或者確定統(tǒng)一的系數(shù)。對于房屋內(nèi)部裝修，在估價時應(yīng)當充分考慮，至于是否補償，應(yīng)當根據(jù)該裝修是在拆遷公告發(fā)布之后還是在之前裝修的，如果在拆遷公告發(fā)布之后裝修，可視為惡意行為；如果在拆遷公告發(fā)布之前裝修，應(yīng)當視為善意行為，應(yīng)當給予補償，新《條例》對裝修是否補償問題沒有進行明確規(guī)定。有關(guān)方面認為對裝修的評估會大大加大評估成本，延長評估時間，不利于拆遷工作的進行。筆者認為《條例》對待這一問題的處理是存在瑕疵的，理論上也站不住腳。充分考慮裝修的補償才是對私權(quán)利保護的具體表現(xiàn)。 

二、估價存在的問題——缺乏公正性

第一，拆遷估價的委托人的確定缺乏公正性。目前，各地在拆遷估價的委托人問題上做法不一，主要有三種選擇：（1）由拆遷人和被拆遷人共同委托。由于拆遷行為是一種民事行為，拆遷補償當然也是一種民事行為，意思自治應(yīng)當貫穿于整個活動之中，作為拆遷補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，對拆遷評估人的委托，如果能夠達成意思自治，是最好不過的事情。但是在拆遷實際中，拆遷人和眾多的被拆遷人很難達成一致意見。所以這種選擇往往是一種理想化的方式，只適合于被拆遷人人數(shù)比較少，容易形成統(tǒng)一意見的情況。（2）由拆遷人委托，但反對的被拆遷人應(yīng)當在50%以下。這種選擇是將多數(shù)被拆遷人的意志和拆遷人的意志作為選擇的依據(jù)，這種方式是目前比較常用的，可操作性強。采取這種方式的邏輯性在于只要50%以下的被拆遷人反對就推定50%以上的被拆遷人同意，其實不然，被拆遷人是分散的群體，很難形成共同的意志，通常對評估人的委托是一種默示的態(tài)度，應(yīng)當說默示不等于承認。中國人的維權(quán)意思不是通過法律而是千方百計通過托熟人來解決，這也反映了我國民眾的法律意識不強。通常拆遷人非常愿意采取這種方式，也是拆遷人最容易操縱評估的方式。（3）抽簽決定。表面上看，這是非常公平的一種方式，而且也是國際慣例。但是，誰代表被拆遷人來抽簽以及被選的評估人由誰邀請是實際中難以解決的問題，通常情況下，這些都容易被拆遷人操縱。上述三種情況很難從制度上保證拆遷估價的委托人的確定具有公正性。 

第二，對土地使用權(quán)補償因素缺乏量化的評估依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！痹趯嵺`中，因公共利益需要征用土地和城市房屋拆遷的界定出現(xiàn)模糊，甚至濫用。因公共利益需要征用土地是對土地使用權(quán)合法取得者的征用，不存在合法的地上建筑物，因此，不存在拆遷的問題；如果需要使用某房地產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的土地，就需要進行拆遷，即使是為了公共利益需要，也需要拆遷，而不是征用土地。征用土地和城市房屋拆遷的核心區(qū)別在于是否存在合法的地上建筑物和拆遷。對被拆遷房屋的估價應(yīng)當包括被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)的價值，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，住宅類土地使用權(quán)的年限為70年，商業(yè)類土地使用權(quán)的年限為40年，拆遷許可證頒發(fā)時，不同的被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)的剩余年限是不同的，但是，在評估時沒有考慮這一因素，對被拆遷人是不公平的，同時還可能損害國家對土地的所有權(quán)。 

第三，估價機構(gòu)的責任不明確。二十世紀九十年代，英國出現(xiàn)一起會計師事務(wù)所賠償案，因為幾名合伙人的過錯導(dǎo)致事務(wù)所里其他合伙人因承擔無限連帶責任而賠得傾家蕩產(chǎn)，承擔個人賠償責任的許多合伙人與有過錯的合伙人居然沒有見面。為了保護沒有過錯的合伙人的利益，同時也為了保護整個中介行業(yè)的發(fā)展，自該案之后，英、美、法等國家推出了有限責任合伙制。目前我國估價機構(gòu)的組織形式，建設(shè)部2000年《關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)脫鉤改制的通知》要求應(yīng)當按照《公司法》和《合伙企業(yè)法》的規(guī)定改制為估價師出資的有限責任公司、合伙企業(yè)。房地產(chǎn)估價機構(gòu)不像律師、注冊會計師分別有《律師法》、《注冊會計師法》那樣來依法規(guī)范，估價機構(gòu)究竟可以采用什么樣的組織形式，目前尚無法可依。不過，目前房地產(chǎn)估價機構(gòu)的責任形式主要是有限責任，出資人按照出資比例享有利潤和分擔虧損，并以其出資額為限對外承擔有限責任。根據(jù)目前法律規(guī)定，成立咨詢類有限責任公司的最低注冊資金為10萬元，若干出資人僅以10萬元的注冊資金對外承擔有限責任，這樣對加強出資人的責任心實在是區(qū)區(qū)之責。正是由于這種非常有限的責任再加之評估市場中不正當競爭現(xiàn)象的橫行，從內(nèi)在責任機制上很難保證評估報告的公正性。 

第四，估價機構(gòu)缺乏中立性。以前，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)都是房地產(chǎn)管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，雖然建設(shè)部2000年《關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)脫鉤改制的通知》要求應(yīng)當按照《公司法》和《合伙企業(yè)法》的規(guī)定改制為估價師出資的有限責任公司、合伙企業(yè)，但是，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)仍然與房地產(chǎn)管理部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。作為拆遷人的開發(fā)公司大多數(shù)與房地產(chǎn)管理部門具有種種密切關(guān)系，特別是一些國有的開發(fā)公司更是如此。這樣，房地產(chǎn)評估機構(gòu)便通過房地產(chǎn)管理部門與作為拆遷人的開發(fā)公司都成了“同行”。拆遷評估的委托人比較普遍的是拆遷人委托，在眾多評估機構(gòu)“爭飯吃”的情況下，估價機構(gòu)一旦獲得拆遷人的委托，便屈從于委托人的壓力，過低估價以迎合拆遷人的要求，企圖與開發(fā)公司建立“良好的關(guān)系”以求下一個拆遷項目評估的委托；出現(xiàn)這種情況的另一個因素在于估價機構(gòu)的委托和確定沒有引入公開、公平、公正的招標投標機制，整個估價市場在拆遷人的操縱之下，估價機構(gòu)很難有獨立人格，只能在妥協(xié)與干預(yù)之中生存與發(fā)展。估價機構(gòu)不是在誠信上下功夫，而是在拉關(guān)系上下力氣，這里作者絲毫沒有貶低估價機構(gòu)的意思，造成這種狀況的原因不在于估價機構(gòu)本身，而在于相應(yīng)的制度和機制的不科學性。作為行業(yè)自律的管理部門，中國房地產(chǎn)估價師學會正在完善公平競爭、公正評估的制度和規(guī)范，當然，我國房地產(chǎn)估價師制度建立僅十年，對其要求不能像西方發(fā)達國家?guī)资昴酥辽习倌臧l(fā)展的標準。作為國家主管部門，建設(shè)部制定的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》對保證拆遷房屋評估公正進行起到積極作用。 

第五，估價報告缺乏救濟機制。一些地方政府為了所謂的政績，甚至個別領(lǐng)導(dǎo)與開發(fā)商勾結(jié)、中飽私馕，降低開發(fā)商的風險，最大限度的賺取利潤，指示和干預(yù)地方房地產(chǎn)評估機構(gòu)壓低被拆遷房屋評估價值，在補償裁決中，依估價報告確定的價值進行“等價補償”，被拆遷人對這種扭曲的估價報告沒有救濟渠道。這顯然是一種權(quán)利真空，根據(jù)有權(quán)利就有救濟的原則，對這種估價報告應(yīng)當有行業(yè)救濟、行政救濟和司法救濟。在《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》出臺之前的法律規(guī)范中很難找到對估價報告救濟的條款，所以，從救濟的角度很難保證估價報告具有公正性。